Open Government e Open Data, la prospettiva e la speranza italiana

La diffusione dell’Open Data in Italia sta riproducendo dinamiche simili a quelle che hanno portato alla nascita della telematica pubblica. Un primo nucleo di sperimentatori, di innovatori, di associazioni e di volontari insieme, spesso, alla lungimiranza di alcuni enti locali, permise allora la realizzazione delle prime reti civiche creando la cultura e la prassi necessaria che poi hanno permesso la nascita e la diffusione della telematica pubblica nella forma che oggi conosciamo. Un analogo processo, seppur dai ritmi più sostenuti, sta finalmente portando anche l’Italia ad allinearsi con le esperienze internazionali volte a rendere accessibili e riutilizzabili i dati raccolti e prodotti dalle pubbliche amministrazioni.

Ad oggi, infatti, analogamente con quanto è avvenuto negli altri paesi, tutti gli attori sono scesi in campo rispettando quelle che Tim Berners-Lee in un’intervista ha definito come le precondizioni per la politica degli Open data: “It has to start at the top, it has to start in the middle and it has to start at the bottom.”

Ad un primo livello si sono mossi le associazioni o i singoli militanti convinti che le esperienze accumulate negli altri paesi potessero essere un’importante occasione, anche per l’Italia, per sostenere la cultura della trasparenza e, soprattutto, della partecipazione civica nella creazione di valore pubblico. Cito fra le tante esperienze, quelle di datagov.it , Associazione italiana per l’open government finalizzata a diffondere la cultura dell’open data e a sostenere azioni concrete per la diffusione di dati pubblici e quella di openpolis la prima applicazione pratica di riutilizzo di dati di interesse pubblico da parte di un’associazione non-profit.

Ad un secondo livello appartengono le azioni portate avanti dalle istituzioni locali o dai grandi soggetti di servizio. Merita di essere citata per prima l’esperienza della regione Piemonte che con il suo dati.piemonte.it ha fatto da apripista per gli altri enti locali come la città di Udine e, nelle ultime ore, la Regione Emilia Romagna. A questi si aggiungono la proposta di una grande azienda di servizio come l’ENEL e l’istituzione che per eccellenza è la produttrice di dati di pubblica utilità: l’ISTAT.

Al terzo livello, infine, le azioni che provengono dal Top, come direbbe Berners-Lee, portate avanti a livello governativo, di carattere sia normativo sia operativo. Dal punto di vita normativo, i principali punti di riferimento sono:

• l’ Art. 21 della legge 69/2009 (trasparenza dei curricula e degli stipendi);
• l’ Art. 11 del d.lgs 150/2009 (la sezione trasparenza valutazione e merito sui siti pubblici);
• la Delibera n.105/2010 della Civit (la trasparenza dinamica e l’elenco dei dati che le amministrazioni devono esporre sui loro siti);
• l’ Art. 52 comma 1-bis del Codice dell’Amministrazione Digitale, d.lgs 82/05 e d.lgs 235/2010 (promozione della diffusione e dell’utilizzo dei dati, obbligo di esporre i dati in formato aperto);
• le Linee Guida per i Siti Web della PA – 2011 (è lo strumento per il miglioramento continuo della qualità dei siti web pubblici e specifica le caratteristiche dei dati aperti);
• le Linee Guida per la stesura di convenzioni per la fruibilità di dati delle pubbliche amministrazioni – art. 58 comma 2 del CAD (indicano le modalità per consentire la fruibilità dei dati fra amministrazioni).

Dal punto di vista operativo le azioni del governo sono cominciate già un anno fa con delle attività sperimentali, come quella legata al progetto MiaPA, che hanno portato alla pubblicazione del primo database in formato aperto degli indirizzi della pubblica amministrazione (RubricaPA) e alla definizione e alla diffusione della licenza Italian Open Data License v1.0 per la pubblicazione dei dati pubblici da parte delle diverse pubbliche amministrazioni. Ma è con le iniziative presentate alla conferenza stampa di oggi a Palazzo Vidoni che l’azione si fa concreta. Sono tre gli strumenti principali presentati che potranno offrire un importante contributo alla causa degli open data in Italia:

• il portale dati.gov.it il Portale dei dati aperti della PA, nato per consentire a cittadini, sviluppatori, imprese, associazioni di categoria e alle stesse pubbliche amministrazioni di pubblicare ed usufruire dei dati aperti della Pubblica Amministrazione. Partendo dalle esperienze già in corso, il portale mira a valorizzare le esperienze esistenti così come a sensibilizzare e supportare le amministrazioni che ancora non hanno messo in cantiere iniziative specifiche;
• la pubblicazione del Vademecum Open Data. Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni che si propone come strumento per supportare operativamente le pubbliche amministrazioni nella pubblicazione dei loro dati;
• il contest Apps4italy, un concorso aperto a cittadini, associazioni, comunità di sviluppatori e aziende per progettare soluzioni utili e interessanti basate sull’utilizzo di dati pubblici, capaci di mostrare a tutta la società il valore del patrimonio informativo pubblico. Il Contest è proprio un esempio della collaborazione auspicata tra i diversi attori impegnati sui temi degli open data: nato dal basso, come idea di associazioni e singoli impegnati su questi temi, ha coinvolto nel suo percorso importanti istituzioni pubbliche e private diventando, nella sua forma presentata oggi al pubblico, un’importante iniziativa che lega il Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione agli altri attori attivi nei diversi territori.

Siamo quindi contenti? Per ora si, ma con la consapevolezza che siamo solo all’inizio. Guardando ai prossimi mesi, le iniziative ai diversi livelli di open data potranno assumere una centralità concreta nello sviluppo di questo paese se, e solo se:

• saranno ricondotte all’interno di un esplicita politica basta sull’open government. A un impegno politico, cioè, ai diversi livelli, volto a instaurare un nuovo rapporto tra chi governa e chi è governato basato su trasparenza, partecipazione e collaborazione, e ad azioni concrete finalizzate a incrementare, in pochi mesi, la quantità e la qualità dei dati resi pubblici dalle pubbliche amministrazioni;
• i diversi soggetti afferenti ai tre diversi livelli di intervento e, cioè, singoli cittadini, associazioni, imprese, istituzioni e governo collaboreranno, pur nei diversi ruoli e dalle diverse prospettive, alla creazione di una cultura del dato condiviso e della partecipazione civica nella creazione di valore pubblico;
•  le esperienze di open data non si limiteranno a rimanere il fiore all’occhiello di alcune fra le istituzioni più virtuose e l’impegno di pochi innovatori contribuendo, anche su questo tema, a creare un’Italia a più velocità e cittadini discriminati nei diritti. E’ necessario sostenere l’impegno dei territori meno avanzati e fare in modo che la cultura del dato, e del dato aperto si diffonda sia all’interno delle istituzioni (tramite azioni di capacity building) sia tra la popolazione che ne è la vera beneficiaria.

Da oggi in poi dobbiamo tutti, nei diversi ruoli che ci sono propri, continuare a vigilare e ad agire attivamente per fare in modo che la cultura e la prassi dell’open data diventino parte integrante del governo di questo paese. Il rischio che le diverse iniziative si riducano ad operazioni di facciata così come che vengano sminuite nei principi e negli obiettivi c’è sempre. Riprendendo il parallelismo con la nascita delle telematica pubblica, il passaggio dalle reti civiche ai siti istituzionali sancì, in molti casi, il tradimento dei principi originari basati sulla partecipazione e l’inclusione delle comunità locali e anche i generosi finanziamenti elargiti attraverso i piani per le-government e l’e-democracy, salvo rarissimi casi, portarono a scarsissimi risultati.

Per quanto ci riguarda, i temi, le esperienze e le iniziative degli open data e, più i generale dell’open government, saranno al centro dei nostri interventi nei prossimi mesi per diventare il tema federatore del Forum PA del prossimo maggio. Qualsiasi contributo o suggerimento, come sempre, è benvenuto.

La cultura dell’openness per una PA che si rinnova

È evidente che non possiamo rimanere fermi a guardare. La crisi che attanaglia la nostra come le principali economie mondiali si riflette sulla pubblica amministrazione che si trova ogni giorno a dover dare di più spendendo di meno. Ne abbiamo già parlato in diverse occasioni e l’ultima edizione di FORUM PA è stata l’opportunità per ospitare riflessioni e approfondimenti sull’attuale situazione e, soprattutto, su quali potrebbero essere i nuovi modelli operativi e gli strumenti in grado di dare nuova forma ed efficienza a una pubblica amministrazione in cerca di ruolo .

Non possiamo rimanere fermi pensando che superata la crisi tutto ricomincerà come prima. Gli ultimi anni hanno dimostrato che in crisi non sono solo i mercati ma anche i modelli operativi con cui fino ad oggi abbiamo gestito lo sviluppo e governato il territorio. Su queste pagine abbiamo in più momenti messo in evidenza programmi e politiche che in altri paesi sono stati avviati nel tentativo di sperimentare nuovi modelli di sviluppo.

È il caso della Big Society  portata avanti dal governo inglese di Cameron e così descritta da Nat Wei, Consulente capo del Governo di Cameron sul programma Big Society.: “una partnership che coinvolge il settore pubblico, il settore  privato e quello sociale centrata sui bisogni dei cittadini e delle comunità e non su quelli del governo”. Il punto è “costruire una società in cui sia assicurata una migliore qualità della vita, a partire dalla convinzione che spesso le persone sono capaci di risolvere i problemi che hanno a cuore, se (e sottolinea se) gli si fornisce il giusto supporto”.

Un approccio simile a quello portato avanti da Goldsmith con il suo “Governo della Rete” tema che ha dato il titolo all’ultima edizione di FORUM PA e ben interpretato da Mauro Bonaretti in una lectio magistralis che abbiamo trascritto e pubblicato per le nostre edizioni. Riflettendo sul nuovo ruolo dei Comuni nel governare il territorio, Bonaretti scrive: “Il Comune diviene il centro del governo di una rete di attori che, complessivamente e in modo concertato, si assumono collettivamente la responsabilità di realizzare un progetto strategico complessivo di territorio al di là degli specifici ruoli e interessi individuali. Così, se al pubblico viene chiesto di impegnarsi nello sviluppo economico, al di là delle proprie ristrette competenze amministrative, così agli altri attori viene chiesta l’assunzione di nuove responsabilità, rispetto all’equilibrio del sistema sociale e alla sostenibilità ambientale nel lungo periodo. Alle imprese viene chiesto di contribuire alla sostenibilità o al welfare locale, ad esempio attivando convenzioni con gli asili o le case protette per i familiari dei propri dipendenti oppure partecipando concretamente all’integrazione dei propri lavoratori stranieri. Nuovi progetti di welfare aziendale, integrati con le politiche locali, prendono il posto dei vecchi benefit o delle pratiche filantropiche. Così, nello stesso modo, le azioni dei soggetti del terzo settore escono dall’estemporaneità individuale e si connettono entro visioni condivise di benessere collettivo”.

Per ultime, le iniziative legate al tema dell’innovazione sociale a cui abbiamo dedicato sul nostro sito uno speciale dossier continuamente aggiornato, raccogliendo materiali ed interviste su questo tema emergente. In un’intervista Andrea Bassicosì descrive questo approccio: “ Nel termine di innovazione sociale rientrerebbero nuovi modelli e pratiche di realizzazione di politiche pubbliche che vedono la compartecipazione delle persone che sono, poi, i soggetti oggetto delle politiche medesime. Il risultato principale di questa “applicazione” è la creazione di network che rimangono dopo (e a prescindere dal fatto) che i risultati di progetto siano stati del tutto o in parte raggiunti. Parlo, quindi, di reti durature e stabili sui territori.“

Tre approcci formalmente diversi, ma che condividono dimensioni e obiettivi per sostenere e sperimentare nuovi modelli e pratiche di governo pubblico. Tutti e tre gli approcci hanno in comune, infatti:

• La centralità per il capitale sociale e dei beni relazionali:
• La partecipazione civica nella creazione di valore pubblico;
• L’attenzione per i beni comuni;
• La centralità delle reti sociali.

L’importanza che è data a queste dimensioni presuppone l’acquisizione di una nuova centralità della pubblica amministrazione finalizzata a:

• Svolgere un ruolo attivo nella gestione della governance locale. Il coinvolgimento dei cittadini, delle imprese, delle associazioni nella gestione dei beni comuni presuppone un ruolo di guida e di governo dei diversi attori coinvolti;
• Favorire e sostenere i fenomeni emergenti valorizzando le proposte che vengono dal basso e le iniziative spontanee. Un esempio è proprio la recente iniziativa lanciata da Goldsmith nella città di New York.
• Facilitare l’empowerment di cittadini e comunità tramite programmi di formazione, la creazione di figure di
• Investire in formazione interna così da adeguare le competenze di chi all’interno della pubblica amministrazione si trova ad affrontare nuove sfide per sostenere il passaggio da una organizzazione basata sulle procedure ad una organizzata per obiettivi. Come scrive Eggers si tratta di effettuare la transizione da “rematori” a “timonieri”.

Una centralità che la PA può acquisire anche grazie ad un accurato uso delle nuove tecnologie che facilitano la messa in comune di risorse fisiche e competenze quali l’open source, l’open data e il cloud computing [a tale proposito segnaliamo gli atti del convegno conclusivo di FORUM PA 2011 in cui si è parlato proprio di questo].

Nel caso più recente del Cloud Computing non a caso gran parte dei governi dei principali paesi occidentali ha avviato iniziative relative all’adozione di questo approccio in ambito governativo, il cosiddetto G-Cloud.
Uno dei primi paesi a muoversi è stato il Canada con il suo “Cloud Computing and the Canadian Environment” presentato nel 2009. A seguire il noto documento di Vivek Kundra, Federal Chief Information Officer del governo degli Stati Uniti “State of Public Sector Cloud Computing”. Molto interessante, ancora, l’iniziativa portata avanti nel Regno Unito sintetizzata nel documento “Government Cloud Programme”, così come le iniziative dei governi australiano, danese e giapponese.

In tutti questi casi, le tecnologie vengono utilizzate per accelerare dei processi di cambiamento i cui obiettivi comuni a tutte le iniziative sono:

• ridurre i costi di esercizio della macchina pubblica;
• migliorare i servizi pubblici esistenti e introdurre di nuovi;
• razionalizzare le risorse esistenti;
• sostenere la crescita economica e la creazione di posti di lavoro;
• ridurre l’inquinamento.

In Italia, purtroppo, ancora niente e alla crisi, particolarmente minacciosa in questi ultimi giorni, si risponde con tagli lineari che paralizzano l’attività pubblica. Per eliminare gli sprechi, dimostrano gli altri paesi, non è necessario o comunque sufficiente tagliare le spese ma è indispensabile investire in innovazione, intesa nel senso più ampio dal punto di vista culturale, organizzativo e tecnologico. Modelli e strumenti ci sono, si tratta “semplicemente” di farli propri.

Gov. 2.0, facciamo il punto

Il vantaggio per un paese come il nostro che sui temi dell’innovazione insegue, un po’ arrancando, gli altri è che ha la possibilità di arrivare sulle cose quando in altri paesi già si fanno bilanci. E così, mentre in Italia stanno arrivando i primi evangelisti dell’open government, proliferano i post e si rivendicano improbabili primogeniture sui temi emergenti, negli Stati Uniti è tempo di fare il punto sulle cose fatte. Approfitto allora di due eventi recenti per cercare di interpretare lo stato dell’arte. Il primo è il Gov 2.0 summit che si è tenuto a Washington il 7 e l’8 settembre che ho seguito a distanza grazie alla ricchezza dei materiali resi disponibili on line; il secondo, che si è tenuto a Roma il 10 settembre, presso l’Ambasciata degli Stati Uniti, a cui ho invece avuto la possibilità di partecipare direttamente ha registrato la testimonianza, in videoconferenza con gli Stati Uniti, di Stacy Donohue, Clay Johnson e Noel Dickover.

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Linee guida For Dummies

Uno degli strumenti più utili per la diffusione di saperi e competenze tecniche o riconducibili a strumenti innovativi, è stata la linea editoriale For Dummies. Libri e manuali “per stupidi” che hanno permesso l’alfabetizzazione informatica di centinaia di migliaia di persone in tutto il mondo.

Al di là del titolo provocatorio, i 1.700 titoli della collana fino ad oggi pubblicati sono tutti caratterizzati da completezza del tema trattato e da chiarezza espositiva: un valido e completo strumento, dunque, esplicitamente realizzato per fare in modo che chiunque possa essere messo in grado di utilizzare un nuovo software o servizio e per “fare ogni cosa semplice”.

Leggendo la versione definitiva delle Linee guida per i siti web della PA pubblicate qualche settimana fa sul sito del Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione mi è venuto immediatamente ed inevitabilmente l’accostamento con la nota collana.

Si legge nella pagina che le presenta: “Il documento da un lato illustra i principi criteri generali per accompagnare le pubbliche amministrazioni nell’attuazione degli indirizzi contenuti nella Direttiva Brunetta n. 8 del 2009 (descrivendo gli interventi da realizzare ai fini del miglioramento della qualità del web), dall’altro definisce le modalità e i passi necessari per l’iscrizione al dominio “.gov.it” (che garantisce la natura pubblica dell’informazione e l’appartenenza di un sito a una pubblica amministrazione). Vengono altresì affrontati possibili percorsi operativi e le relative azioni che una pubblica amministrazione può intraprendere nel caso in cui gli interventi da porre in essere riguardino, ad esempio, la riduzione dei siti web e la razionalizzazione dei contenuti online. Una particolare attenzione è stata prestata nella definizione di una mappa di contenuti minimi che per legge i siti web istituzionali devono includere, di fatto semplificando il rispetto dei diversi adempimenti vigenti. Oltre a un inquadramento generale sui criteri e sugli strumenti per il trattamento dei dati e della documentazione pubblica, le Linee guida forniscono i principi generali per le pubbliche amministrazioni che vorranno confrontarsi su temi innovativi quali la customer satisfaction, le rilevazioni di qualità attraverso il benchmark tra amministrazioni, il confronto e l’interazione dei cittadini. Completano il documento una serie di approfondite appendici tecniche”.

Il documento non tradisce gli obiettivi che si prefigge che anzi raggiunge con completezza e chiarezza. Una vera guida per Dummies nel perfetto stile della collana. Ma, è di questo che ha bisogno, in questo momento, la nostra Pubblica Amministrazione? Forse sì nel caso di alcuni che si sono persi nei meandri e spesso nelle contraddizioni delle diverse leggi e normative ma sicuramente il lavoro non risponde ai bisogni di coloro, e sono molti, che da decenni tentano di innovare la pubblica amninistrazione quotidianamente,  sperimentando ed implementando nuove soluzioni e strumenti.

In merito alle aspettative di chi cerca di innovare la PA dal basso sono due gli aspetti che le Linee Guida in parte trascurano.

Il contesto abilitante. La Pubblica Amministrazione si trova ora in un momento storico per cui è chiamata a dare di più (in termini di servizi, di efficienza) spendendo di meno. Un obiettivo, questo, che non si può raggiungere seguendo vecchi approcci basati su logiche autoreferenziali o facendo fune tuning dell’esistente. C’è bisogno di un contesto abilitante definito dalla politica e in cui l’innovazione nella Pubblica Amministrazione assuma la centralità di cui necessità, altrimenti si rischia che i principi ma anche le normative alla base del documento rimangano dei semplici enunciati o degli esercizi legisltativi. Scorrendo proprio il contesto normativo ben descritto dalle Linee viene da chiedersi che fino ha fatto l’applicazione della direttiva del 24 marzo 2004 sulla qualità dei siti “non solo come strumenti per la rilevazione della qualità ex-post, ma anche come metodologia di rilevazione ex-ante delle esigenze dei cittadini, con lo scopo di milgiorare la performance dei servizi”. Quante sono le pubbliche amministrazioni che prima di progettare o varare un servizio ricorrono ad un’indagine per identificare i bisogni dei cittadini o, comunque, dei destinatari di un intervento? Stesse considerazioni valgono per il  tema dell’accessibilità, perché a sei anni dall’emanazione della cosiddetta legge Stanca gran parte di siti pubblici non risponde ai criteri minimi di accessibilità? E così via fino ad arrivare al tema della trasparenza con l’episodio culmine di quest’estate relativo alla legittimità o meno dell’utilizzo della PEC  in uno specifico contesto e che ha visto contrapposti il Ministero dell’innovazione e della pubblica amministrazione e il Ministero dell’Istruzione e dell’Università.

La saggezza delle folle. Se si vuole innovare e migliorare è necessario farlo consultando, con un processo sempre aperto, i diversi attori coinvolti dal cambiamento. Chiamiamo questo Web 2.0, crowdsourcing o open government, per citare solo alcuni dei termini in voga, ma il principio rimane lo stesso:  le nuove tecnologie e i social network sono uno strumento formidabile a disposizione dei diversi governi per coinvolgere i diversi attori sociali (dipendenti pubblici semplici cittadini, aziende, associazione del non profit) nella creazione di valore pubblico (3). La redazione delle Linee Guida si è avvalsa del contributo scaturito da una consultazione pubblica durata due mesi. E’ già qualcosa, destino peggiore è capitato al Codice Azuni che si è “avvalso” di una consultazione tramite una lista chiusa e moderata tenuta aperta per i trenta giorni di Agosto. Sicuramente, sarebbe stato di grande utilità proporre un  ambiente come quello gestito dal Federal Web Managers Council dell’amministrazione USA con il sito Webcontent.gov in cui vengono sì proposte delle linee guida ma anche metodologie, soluzioni e buone pratiche di riferimento  e, soprattutto, viene dato spazio a una community di webmaster, innovatori, decisori in cui  è possibile proporre e scambiarsi suggerimenti, proposte ed esperienze. Simile approccio è quello del COI – Central Office of Information – dove le linee guida pubblicate sui diversi aspetti dell’’egovernment sono presentate in un ambiente dinamico e sempre aggiornato con uno  spazio per il contributo dei diversi attori coinvolti.  Due esempi di come l’ascolto e il convolgimento del pubblico possa diventare non un episodio isolato ma un processo sempre aperto e di scambio continuo.

Tornando alle Linee Guida, complimenti per il lavoro svolto, ma ora cerchiamo di andare avanti investendo la politica delle responsabilità che le sono proprie. Come scrive Stephen Goldsmith (1) nel suo libro appena presentato non possiamo continuare a gestire problemi orizzontali complessi seguendo logiche gerarchiche verticali (2): per innovare, soprattutto in un paese in difficoltà, c’è bisogno di obiettivi e scenari condivisi, di introdurre approcci e strumenti nuovi in grado di gestire la complessità crescente.

(*) FOR DUMMIES® is a registered trademark of Wiley Publishing, Inc.

(1) Stephen Goldsmith è professore ad Harvad di scienze politiche e amministrazione pubblica, è stato sindaco di Indianapolis e ora Bloomberg, non ha caso, lo ha chiamato  a fare il suo vice a New York.
(2) Stephen Goldsmith, Gigi Georges, Tim Glynn Burke, Michael R. Bloomberg (Foreword by) The Power of Social Innovation: How Civic Entrepreneurs Ignite Community Networks for Good.